當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，房地產(chǎn)業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)明顯走弱，是影響我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個重大風(fēng)險(xiǎn)因素。2023年12月5日，國際信用評級機(jī)構(gòu)穆迪發(fā)布報(bào)告將中國主權(quán)信用評級展望由“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”。其原因主要有三方面：一是地方債務(wù)不透明，二是財(cái)政收入下降（主要是土地出讓金），三是房地產(chǎn)行業(yè)未能復(fù)蘇。

　　2022年以來，我國房地產(chǎn)寬松政策接連推出，但一輪又一輪強(qiáng)力“救市”政策效果并不明顯。2023年7月，中共中央政治局召開會議明確指出“要加大保障性住房建設(shè)和供給”“盤活改造各類閑置房產(chǎn)”。對此，或可考慮以推進(jìn)宅基地制度改革為一大抓手，進(jìn)一步釋放農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)屬性，為農(nóng)村閑置房產(chǎn)等再利用提供更多政策便利，由此在惠農(nóng)便民、助力鄉(xiāng)村振興同時為盤活房地產(chǎn)市場、推動新一輪經(jīng)濟(jì)增長注入新動力。

我國房地產(chǎn)市場正處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)

　　房地產(chǎn)行業(yè)為我國經(jīng)濟(jì)的快速增長作出了巨大貢獻(xiàn)。2003年，我國首次在官方文件中明確房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，此后房地產(chǎn)業(yè)迎來了近20年的高速發(fā)展。在此進(jìn)程中，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，在城市買房安居成為許多老一輩農(nóng)民或農(nóng)民工對自身及后代的寄托與努力方向，也為我國房地產(chǎn)市場過去數(shù)十年的騰飛創(chuàng)造了大量需求。

　　然而，在疫情沖擊、人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化與嚴(yán)厲調(diào)控政策的合力下，我國房地產(chǎn)市場正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。近兩年來，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了1998年房改以來最慘烈的調(diào)整，大面積頭部民營房企爆雷，購房者對房價“只漲不跌”的預(yù)期已經(jīng)消失，各地爛尾樓斷供事件持續(xù)發(fā)酵。據(jù)估算，我國斷供房數(shù)量或已達(dá)到350萬套，其背后包含大量在城市買房的農(nóng)二代、農(nóng)三代家庭。

　　當(dāng)前，通過有序調(diào)整實(shí)現(xiàn)我國房地產(chǎn)市場軟著陸，避免房地產(chǎn)價格大幅下調(diào)甚至對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面沖擊，已成為我國經(jīng)濟(jì)面臨的一個突出挑戰(zhàn)。對此，2022年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，“要確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展”“推動房地產(chǎn)業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡”。2023年10月底召開的中央金融工作會議明確了構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的突破點(diǎn)，包括城中村改造、規(guī)劃建設(shè)保障性住房、平急兩用基礎(chǔ)設(shè)施的“三大工程建設(shè)”是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重點(diǎn)突破方向。

　　從需求來看，我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢下，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)仍是我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的重要支撐。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從不足20%上升到2022年的65.22%，相較于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平仍有較大提升空間。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率至少要達(dá)到75％才能基本穩(wěn)定下來，與現(xiàn)在相比還有10個百分點(diǎn)的提升空間，這必然會帶來一定的城鎮(zhèn)住房需求。

　　在經(jīng)濟(jì)下行期，許多來自農(nóng)村家庭的已購房者面臨房貸壓力大、收入不穩(wěn)定或失業(yè)危機(jī)，年輕的“九零后”“零零后”則可能因就業(yè)壓力大、收入預(yù)期低、缺乏父母資金支持等而購房資金不足、購房意愿不高。但對父輩是農(nóng)民或農(nóng)民工的“八零后”“九零后”“零零后”來說，其或在城市中出生長大，或因讀書、就業(yè)、結(jié)婚等從農(nóng)村遷往城市，與父輩相比即使在城市中遭遇失敗也有較大概率不會再回到農(nóng)村。對于這部分人群來說，提升其收入預(yù)期和購房意愿是刺激房地產(chǎn)市場需求的一個重要方面。

我國改革開放又到了一個出臺革命性政策的時候

　　改革開放以來，每隔十年左右我國便會有一個重大的改革開放舉措，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放巨大紅利。1978年12月召開黨的十一屆三中全會，正式建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，開啟了中國從短缺經(jīng)濟(jì)向富裕經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。1994年城鎮(zhèn)住房制度改革，以城鎮(zhèn)住房商品化、貨幣化帶動了之后持續(xù)多年的房地產(chǎn)市場繁榮，創(chuàng)造了四億中產(chǎn)家庭。2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），讓整個中國與世界市場緊密聯(lián)系起來，中國由此快速成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2013年習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議，中國進(jìn)一步走向世界，深度參與全球治理。

　　到2021年，我國全面建成小康社會，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，8億人口脫貧，中等收入群體達(dá)到4億多人，實(shí)現(xiàn)共同富裕成為我國新發(fā)展階段重大課題。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。站在經(jīng)濟(jì)效益和社會公平的中長期角度，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，我們要繼續(xù)努力防止出現(xiàn)返貧，進(jìn)一步提高低收入農(nóng)民及農(nóng)民工等群體收入，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年我國農(nóng)民工共2.96億人，較2012年增長了11.2%。農(nóng)民工占鄉(xiāng)村人口的比例明顯提升，2012年為40%，2022年達(dá)到60.2%。同時，我們還有1億多農(nóng)村老年人，900多萬留守兒童。近3億農(nóng)民工是改革開放的產(chǎn)物，為我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但在從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移過程中由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入不確定和社會保障匱乏的問題而較難定居城市。對此，國家有必要推動農(nóng)民工向新市民的轉(zhuǎn)化，不斷提升農(nóng)民工群體在中等收入人群中的比重。

　　農(nóng)村宅基地和住宅是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)。如果20世紀(jì)90年代城市住房改革下職工單位分的房子可以買賣，可以產(chǎn)權(quán)化，那么農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地能不能實(shí)現(xiàn)買賣轉(zhuǎn)化，使他們擁有在城市立足的第一桶金？就此而言，在世界經(jīng)濟(jì)下行、我國經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型背景下，推動農(nóng)村宅基地制度改革，逐步放寬宅基地流轉(zhuǎn)將是一個革命性的政策，或可成為拯救房地產(chǎn)市場、激發(fā)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)部活力的重要助力，并為我國改革開放下一個十年釋放新的發(fā)展紅利。

我國宅基地制度滯后于我國城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際

　　我國宅基地制度是我國農(nóng)村制度中一項(xiàng)具有特色的制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。宅基地作為農(nóng)民居住需求的基本保障，起初禁止外人購買也是為了防止城里人、有錢人擠占農(nóng)村的土地資源，讓真正有宅基地需求的農(nóng)村人居無定所。長期以來，宅基地對保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，避免我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用。

　　但隨著農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，實(shí)踐中面臨許多新情況新問題。例如一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)“城市與農(nóng)村建設(shè)用地雙雙增加”問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。從2000到2016年，我國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴(kuò)大為2.98億畝，增加20.6%。有研究者指出，以非交易性為顯著特征的宅基地使用權(quán)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)模式制約了宅基地經(jīng)濟(jì)價值的實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)限制過多、退出機(jī)制缺失阻隔了農(nóng)民的致富道路，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)，阻滯了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，已成為破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要障礙。

　　當(dāng)前，我國絕大多數(shù)農(nóng)村家庭不再束縛在土地上，農(nóng)業(yè)收入也已不是農(nóng)民家庭收入的主要來源。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的“新市民”基于換取立足城市起步資本等因素的考慮有意將其所擁有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出需求越來越強(qiáng)烈，所涉及的擬流轉(zhuǎn)宅基地規(guī)模越來越大。據(jù)自然資源部的不完全統(tǒng)計(jì)結(jié)果，全國至少有7000萬套農(nóng)房和3000萬畝宅基地閑置。盡管政策上嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買住宅，但實(shí)際上城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房屢禁而不止，由此導(dǎo)致的法律糾紛近年來也不勝枚舉。

　　綜上來看，盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房刻不容緩。解決好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有助于解決閑置浪費(fèi)問題，消除隱性流轉(zhuǎn)問題，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，同時推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

深化宅基地制度改革已具備一定政策及實(shí)踐基礎(chǔ)

　　當(dāng)前，現(xiàn)行宅基地集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分離的農(nóng)村宅基地制度顯然已不適應(yīng)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。2015年，中央啟動了包括宅基地制度改革試點(diǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，探索完善農(nóng)民宅基地權(quán)益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件創(chuàng)新提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”的改革思路。所謂宅基地“三權(quán)分置”，是指落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，并適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

　　2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出“穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度”“建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”。2020年，中央有關(guān)部委在全國104個縣市區(qū)和3個地級市啟動了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，核心是探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。2022年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從2021年起，中央一號文件連續(xù)三年提到，“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)切實(shí)摸清底數(shù)，加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，加強(qiáng)規(guī)范管理，妥善化解歷史遺留問題，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。

　　這些政策基調(diào)及改革舉措說明，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、自愿有償退出、有償使用等問題都在探索解決之中。從許多地方的試點(diǎn)實(shí)踐來看，農(nóng)村宅基地改革是融通城鄉(xiāng)要素的突破口，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟。

　　2023年4月25日，自然資源部宣布我國全面實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。這意味著經(jīng)過十年努力，從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農(nóng)村宅基地，從不動產(chǎn)到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產(chǎn)物權(quán)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面建立。

　　這不僅有助于保護(hù)人民群眾的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)，還可以保障交易安全，降低政府治理成本，也為我國實(shí)現(xiàn)宅基地入市買賣流轉(zhuǎn)及適時出臺房產(chǎn)稅奠定了基礎(chǔ)。

推進(jìn)宅基地制度改革可為拯救房地產(chǎn)注入新動力

　　加快構(gòu)建新發(fā)展格局，是黨的二十大提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，要求我們?nèi)嫱七M(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國內(nèi)大循環(huán)的覆蓋面。2023年1月31日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時指出，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費(fèi)市場和要素市場的重要作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

　　通過改革盤活農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)宅，可大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展并以城鄉(xiāng)融合帶動鄉(xiāng)村振興，激發(fā)新的增長空間與發(fā)展?jié)摿?。盤活農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)宅流轉(zhuǎn)，一方面可為城市居民下鄉(xiāng)養(yǎng)老、休閑旅游、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等提供政策保障與便利，為提振鄉(xiāng)村振興注入資金流、人才流、信息流、技術(shù)流、物資流等；另一方面，傾向在城市生活的農(nóng)二代、農(nóng)三代或老一輩農(nóng)民通過農(nóng)村閑置宅基地及住宅、耕地等獲得資產(chǎn)性收益，并將一部分收益用于償還房貸、購買或置換房屋等，可一定程度減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提升其在城市購房安居的信心和概率，并為房地產(chǎn)市場注入新動力，助力房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　在此基礎(chǔ)上，保持房價基本穩(wěn)定、催生新一輪房地產(chǎn)市場繁榮，有助于我國適時推出房產(chǎn)稅，緩解地方政府土地財(cái)政收入大幅下降之下的財(cái)政壓力，并為地方政府提供新的可觀而穩(wěn)定的稅收來源，為我國經(jīng)濟(jì)增長提供長期支撐。有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，在“存量房”時代，房地產(chǎn)稅可能會替代土地財(cái)政成為地方政府的主要稅收來源。當(dāng)前，我國全面實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為全面充分掌握房地產(chǎn)信息和科學(xué)決策提供了基礎(chǔ)，也為存量房地產(chǎn)稅的征收提供了條件。

　　當(dāng)然，對于政策放寬過程中可能出現(xiàn)的侵害農(nóng)民、農(nóng)村或農(nóng)業(yè)發(fā)展利益現(xiàn)象，則可結(jié)合相關(guān)研究及政策試點(diǎn)改革實(shí)踐情況不斷完善政策細(xì)則，加強(qiáng)相關(guān)數(shù)字化建設(shè)與治理，嚴(yán)加規(guī)范及監(jiān)管核查。【作者：王輝耀，全球化智庫（CCG）理事長】

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